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国际经济秩序危机与中国选择:中美经贸走向增

国际经济秩序危机与中国选择:中美经贸走向增加变数

  2018年,中国的经济外交遭遇了异常严峻的挑战。不仅全球多边贸易机制面临崩溃,中美贸易摩擦也全面打响,对中国经济外部环境产生重大影响。此外,受多种因素叠加影响,“一带一路”建设在多个国家遭遇风险,不少项目遇到各种困难。

  在此背景下,中国展现出较强的韧性,在全球、区域和双边多个层次通过积极开展经济外交活动阐释自身对全球化和多边主义的理解,同时不断进行调试,以审慎和灵活的态度来应对外部风险,力争将自身损失降低到最低程度。

  本文为中国人民大学国际关系学院国际政治系教授李巍与中国国际问题研究院助理研究员张玉环共同发布的《国际经济秩序的危机与中国的选择——2018年中国经济外交报告》的第二部分——中美经贸走向增加变数。由于报告篇幅较长,本文其他部分将分别在《财经》各新媒体端口发布。

  2018年,中美经贸关系出现较大波折,特朗普政府正式发动对华贸易摩擦,双边经贸摩擦愈演愈烈,从“关税战”逐渐向“投资战”和“技术战”蔓延。中美经贸博弈更多的是高新技术和经济发展模式之争,体现出国际格局中守成大国对政治经济影响力日益增长的新兴大国的阻击和遏制。

  在此背景下,中美经济外交主要围绕解决双边经贸摩擦展开,2018年的四次经贸磋商未能提出有效解决方案,年末G20元首会晤发挥关键作用,重启中美经贸磋商,为贸易摩擦按下“暂停键”,但未来中美经贸关系的走向仍然充满诸多不确定性。

  2018年,中美经贸关系硝烟弥漫,两国先后爆发三轮“关税战”,不仅如此,双边贸易摩擦还逐渐蔓延至投资和技术领域,对两国经济发展产生较大影响。

  第一,中美“关税战”不断升级。2018年伊始,特朗普政府开始对洗衣机和光伏产品加征关税,中国产品受到波及,但中方并未做出回应。中美第一轮“关税战”开始于美国的“钢铝关税”,3月美国宣布分别对进口钢铁和铝产品征收25%和10%的关税,随后中国对自美进口的7类128项产品加征关税,共涉及美国对华约30亿美元的出口。

  中美第二轮“关税战”围绕美国对华“301”调查展开。依据美国贸易代表办公室发布的对华知识产权“301”调查结果,特朗普政府决定将对价值500亿美元中国商品加征关税,涉及中国生产的信息通信设备、机器人等高科技产品,目标直指《中国制造2025》。美国分两批对价值340亿美元、160亿美元的中国产品加征25%关税,中国则对同等规模美国商品加征关税。

  美国2000亿美元加征关税措施掀起中美第三轮“关税战”高潮。9月,美国宣布分两个阶段对2000亿美元中国商品加征关税,9月24日起加征关税税率为10%,明年1月1日起将税率调高至25%。对此,中国决定对约600亿美元美国商品加征5%或10%关税。至此,美国对中国商品加征关税规模已达2500多亿美元,大约为2017年中国对美输出商品总规模的一半,特朗普总统甚至威胁将加征关税规模升级至全部5000亿美元。

  第二,中美“投资战”暗流涌动。在中美贸易摩擦不断升级的背景下,特朗普政府对华投资保护主义也日益抬头。近一年来,作为主导外资安全审查的核心机构,美国外国投资委员会(CFIUS)不仅以“国家安全”为由一再阻挠中国投资,还经过立法改革强化了自身权能。

  2018年,不少中国企业对美投资纷纷折戟而归,失败原因多是未能通过CFIUS外资审查,领域主要涉及高端制造、互联网金融、新材料等高新科技领域,如中国重汽收购UQM科技、蚂蚁金服收购速汇金等均未能成功。不仅如此,美国还加速完成了外资审查制度改革,即实施《2018年外国投资风险审查现代化法案》(FIRRMA)。

  虽然FIRRMA将对所有外国投资同等有效,但鉴于近年来中国对美投资的与日俱增,特别是在投资科技类和金融服务类产业方面增长迅速,其针对中国的意味明显。实际上,美国政府对中国在关键技术和个人数据信息等领域的投资关切已久,此次美国外资审查体制改革将CFIUS过往的审查实践进一步法律化和规范化,以便更有力地限制中国企业通过并购美高新技术企业获取敏感技术,保护美国国家安全。

  FIRRMA生效后,中国对美投资将面临更多阻力。新法案首先细化和补充了对涉及关键技术和关键基础设施投资的审查规定,将房地产、关键技术以及个人数据和信息相关投资纳入审查范围,从而进一步扩大了受管辖交易(Covered Transaction)范围;其次还通过改革审查程序,为CFIUS审查提供更多便利;此外还专门做出对中国投资的审查要求,要求美国商务部每两年向国会和CFIUS提交中国在美直接投资报告,甚至指示CFIUS建立与盟国和伙伴监管机构的信息共享机制。由于美国并未在法案中就核心概念、判定标准、评估方法等关键问题作出足够明晰的规定,中立性与透明度的欠缺将为审查过程带来较大的自由裁量权,从而使得CFIUS可以较为轻易地对特定投资施加管制,这将为中国企业赴美投资蒙上阴影。

  特朗普政府加强对华投资保护主义,对中国赴美投资乃至中国外部投资环境施加了负面影响。2017年,中国对美直接投资大幅下降为290亿美元,中国在美新增的收购交易额较前一年更是锐减90%,2018年上半年,中企在美完成的收购和绿地投资仅为18亿美元,同比下降92%,为7年来最低。美国投资保护政策还加剧了全球投资保护主义风潮,除美国外,澳大利亚、英国、法国、德国、日本等发达经济体也效仿美国以“国家安全”为由加大对中国投资的限制,欧盟内部也在拟定新法以协调对外国投资在欧投资的审查。美国及其盟友加紧外资审查可能使得国际投资环境呈现恶化趋势,对中国企业“走出去”提出更多挑战。

  第三,中美“技术战”日趋明显。随着中国加大科研开发和中高端制造业支持力度,中国企业在全球价值链上的地位逐渐攀升,将在科技领域成为美国的有力竞争者。特朗普政府将矛头指向高科技领域,旨在遏制中国自主创新能力、维护美在高科技领域的优势地位,中美“技术战”逐渐突出。

  一方面,特朗普政府继续在知识产权领域向中国施压,对华知识产权“301”调查针对《中国制造2025》,体现出美国遏制中国高端制造业的意图和决心。另一方面,特朗普政府采取多种措施制裁中国高科技企业。继4月制裁中兴后,美国出台规定禁止电信公司利用联邦补助购买华为等中国制造商生产的电信设备,8月将44家中国企业列入出口管制清单,10月将福建晋华集成电路有限公司纳入禁售清单。

  同时,美国对出口管制体系进行立法改革,并于11月出台针对关键新兴和基础技术相关产品的出口管制框架,涵盖生物技术、芯片等14个前沿科技类别。美国通过对华实施技术封锁,加大了中国进口美国高科技产品的阻力,旨在全面封杀中国企业获取美国先进科技的可能途径。

  此外,美国对中美科研人员的往来也竖立壁垒,还采取非常手段,要求加拿大当局拘捕中国高科技企业华为公司的一位重要高管。中美科技交流在资本、技术和人员等方面的收紧都标志着双边科技关系竞争性和冲突性在急剧上升,成为双边经贸摩擦的重要内容。

  伴随中美贸易摩擦风险升级,两国为解决双边贸易问题展开多轮经贸磋商,在磋商过程中,特朗普政府展现出其贸易谈判的进攻、强势、讹诈和反复策略,为两国贸易谈判平添波折。

  第一,中美通过前两轮经贸磋商达成联合声明。2018年5月中上旬,中国国务院副总理刘鹤率领的中国经贸谈判代表团同美国财政部长姆努钦牵头的谈判代表团分别在北京和华盛顿举行两轮磋商,双方发表联合声明就不打“贸易摩擦”达成共识,同意削减对华贸易赤字、中国将进一步完善知识产权保护体系、改善双边投资关系,中美联合声明的发布为阴云笼罩的双边经贸关系带来转机。

  第二,美国单边撕毁协议导致双边磋商停滞不前。虽然第二轮中美经贸磋商传递出积极信号,但特朗普政府依然采取高压策略,坚持中国削减2000亿美元赤字及停止《中国制造2025》等主张,否则全面贸易摩擦不可避免。在第三轮经贸磋商结束后不久,特朗普政府即单方面撕毁协议,宣布将对500亿美元“含有重要工业技术”的中国商品加征25%的关税。中美“关税战”硝烟四起,双方经贸磋商在中断将近两个月后再度重启,2018年8月22-23日,中国商务部副部长兼国际贸易谈判副代表王受文率中方代表团赴华盛顿同美进行第四轮经贸磋商,美方代表团由美国财政部副部长马尔帕斯率领。降级后的中美经贸谈判并未达成任何成果,在一定程度上对美方失去信任的中国也取消了原定于9月27-28日在华盛顿举行的第五轮经贸磋商。

  第三,元首外交推动经贸磋商重启。在中美经贸磋商止步不前的情况下,元首经济外交发挥作用,中美“贸易摩擦”暂时休战。11月1日,习主席应约同特朗普总统通电话,强调两国经济团队要加强接触,就双方关切问题开展磋商,推动中美经贸问题达成一个双方都能接受的方案。在元首外交助推下,中美双方经贸谈判取得一定成果,12月1日,两国元首在G20布宜诺斯艾利斯峰会举行期间进行会晤,双方达成停止加征新关税的共识,为双边贸易摩擦降温。不过,美国并未放弃其威胁和讹诈大棒,白宫发布的声明称,中美需在90天内完成强制技术转移、知识产权保护、非关税壁垒等方面的谈判,否则关税将由10%提高到25%。可以预见,中美经贸谈判在未来还有多场“硬仗”要打。